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Cet article constitue une synthèse de mon travail de fin d’études consacré aux pratiques divergentes des CPAS (2021-2022). Son but est de mettre en lumière les conclusions essentielles que j’ai pu en déduire. Dans le cadre de ce travail, j’ai mené une enquête auprès de 67 étudiants bénéficiaires du revenu d’intégration (RI) âgés de 18 à 25 ans ainsi qu’auprès de 13 assistants sociaux de CPAS durant 1 mois. En 2023, j’ai mené une nouvelle enquête, pendant 3 semaines auprès de 30 étudiants émargeant au CPAS, portant sur l’aide médicale dont bénéficient les étudiants âgés de 18 à 25 ans qui sont accompagnés par un CPAS. Les deux enquêtes ont été réalisées par le biais d’un formulaire envoyé par email et sur les réseaux sociaux[1].
Le droit à l’aide sociale est une composante de la sécurité sociale qui permet d’assurer un accès plus égalitaire à l’éducation dès lors qu’il est reconnu aux élèves et étudiants les plus démunis économiquement ou socialement[2].
L’aide sociale au sens large comprend deux types d’aides : le droit à l’intégration sociale[3] et l’aide sociale au sens strict[4].
Le droit à l’intégration sociale est soumis à des conditions précises énumérées de manière limitative et ne se retrouve que sous deux formes : le droit à l’intégration sociale par l’emploi et le revenu d’intégration, anciennement appelé minimex. L’aide sociale au sens strict peut être accordée à toute personne (à l’exception des étrangers en séjour illégal, sauf exception), sous des formes diverses et variées, si elle est nécessaire pour pouvoir mener une vie conforme à la dignité humaine.
Les centres publics d’action sociale (CPAS) sont chargés d’octroyer l’aide sociale au sens large. Les étudiants bénéficiant du revenu d’intégration (RI) qui ont signé un projet individualisé d’intégration sociale (PIIS)[5] sont, en février 2023, au nombre de 24.478[6].
Le nombre d’étudiants bénéficiaires d’aides sociales ne cesse de s’accroître avec des disparités considérables entre communes.
Étant donné la marge de manœuvre dont disposent les CPAS en vertu de la loi, nous constatons, d’une part, des pratiques divergentes au sein des 581 CPAS qu’abrite notre pays, et, d’autre part, des pratiques divergentes de la part des travailleurs sociaux au sein de ces 581 CPAS[7].
A travers cette marge de manœuvre, le législateur a pour objectif – louable – de permettre un accompagnement personnalisé pour chaque bénéficiaire en fonction de sa situation propre. Cependant, ce suivi singulier ne peut échapper au cadre légal. Or, en pratique, ce cadre n’est malheureusement pas toujours respecté, en particulier concernant les pratiques suivantes :
(1.) la demande des extraits de compte bancaire,
(2.) la suspension du RI si l’étudiant ne trouve pas de job,
(3.) la prise en compte des ressources pécuniaires des cohabitants, et
(4.) la délivrance de la carte santé.
Toute personne qui bénéficie du droit à l’intégration sociale doit être disposée à travailler, à moins que des raisons de santé ou d’équité ne l’en empêchent[8]. Les études constituent un tel motif d’équité mais l’étudiant doit tout de même être disposé à effectuer un travail dans les limites de ce qui est compatible avec ses études, à moins qu’une exemption totale soit justifiée[9].
L’appréciation de la disposition au travail de l’étudiant nécessite une enquête sociale qui implique la collaboration du demandeur d’aide et de l’assistant social.
Dans le cas où l’étudiant ne bénéficie pas d’une exemption totale, il a donc l’obligation de rechercher (mais non de trouver) un job étudiant conciliable avec ses études. Son assistant social doit l’épauler de façon proactive dans l’accomplissement de cette obligation. Ainsi, l’assistant social doit notamment informer l’étudiant de son obligation, inciter l’étudiant à suivre des ateliers sur la rédaction d’un CV, proposer à l’étudiant des jobs étudiants, etc.[10].
En pratique, il ressort de mon enquête que :
Les divergences de pratiques sont flagrantes.
La suspension automatique du RI pendant un mois de vacances est clairement illégale. En outre, le manque d’implication (souvent par manque de temps) des assistants sociaux dans la concrétisation de l’obligation de chercher un job pose question.
Les ressources des personnes avec lesquelles l’assuré social cohabite peuvent être prises en considération par le CPAS dans les limites fixées dans un arrêté royal[11]. L’arrêté royal en question différencie les catégories de cohabitant avec une prise en compte des ressources obligatoire pour le partenaire de vie, facultative pour les ascendants et descendants majeurs du premier degré (les potentiels débiteurs alimentaires du demandeur), et interdite pour les autres cohabitants[12].
La cohabitation est définie par une vie sous le même toit (critère géographique) et par un règlement commun des questions ménagères (critère économique)[13]. Il est nécessaire[14], mais pas suffisant[15], que l’assuré social retire un avantage économico-financier pour qu’on puisse parler de cohabitation.
Avant que le CPAS n’use de sa faculté de tenir compte des revenus des cohabitants, il doit procéder à une enquête sociale approfondie[16] et motiver sa décision[17]. Pourtant, on observe dans l’enquête que nous avons menée que 18 étudiants sur 37 ont été initialement considérés à tort comme devant être sous le statut de cohabitant (le CPAS étant ensuite revenu sur sa décision, après contestation de l’étudiant), ce qui est un signe de l’absence d’enquête correctement menée par les CPAS. Un étudiant témoigne ainsi : “on m’a accordé le taux cohabitant alors que je suis en colocation donc logiquement je devrais avoir le taux isolé mais je l’ai eu finalement en prouvant que je payais tout de mon côté”.
Pour certains CPAS, le simple statut d’étudiant koteur est suffisant pour justifier l’octroi d’un RI au taux cohabitant[18]. Ces CPAS appliquent uniquement le critère géographique et omettent le critère économique. Pour certains assistants sociaux, il est aussi compliqué de déterminer la véracité des déclarations des étudiants qui prétendent ne plus avoir de contact avec leurs parents et qui par conséquent demandent à bénéficier du taux isolé[19].
Finalement, les critères permettant de distinguer le statut de cohabitant du statut isolé ne sont pas appliqués correctement et sont sources d’insécurité juridique, en plus de l’impact sur la pauvreté des demandeurs.
Une autre difficulté qui ressort de notre enquête réside dans le fait que certains CPAS prennent (quasi) automatiquement en compte les ressources des parents pour évaluer le droit au RI de l’étudiant, ce qui peut avoir un impact important sur le montant du RI octroyé à l’étudiant. Or, comme indiqué ci-dessus, il s’agit uniquement d’une prise en compte facultative, qui doit être justifiée. Une des participantes à l’enquête affirme : “J’ai eu le taux cohabitant sous déduction des revenus de ma mère (chômage) donc je percevais 30 euros par mois. J’ai introduit mon dossier au conseil afin qu’ils ne prennent plus en compte son revenu. Finalement, ils ont décidé de prendre en compte la moitié de ses revenus. Je touche donc 300 euros par mois”.
Exiger les extraits de compte bancaire peut parfois être un moyen utile pour l’évaluer les ressources du demandeur[20]. La demande des extraits de compte doit toutefois être motivée par l’objectif de contrôle des conditions d’octroi[21]. Cette demande, qui constitue une atteinte à la vie privée, n’est pas considérée comme illégale si (et uniquement si) elle est proportionnée à l’objectif poursuivi et si aucun autre moyen moins intrusif n’est envisageable pour recueillir l’information recherchée. La consultation des extraits bancaires doit donc intervenir en dernier recours.
En pratique, on observe, dans l’enquête que nous avons menée, que plus de 70% (49 sur 67) des étudiants interrogés sont sommés d’apporter une copie de leurs extraits bancaires pour des informations que le CPAS pourrait obtenir autrement, par exemple via la Banque Carrefour de la Sécurité Sociale (BCSS).
L’enquête relève également que parmi les 67 étudiants interrogés, la demande d’extraits de compte a porté :
Une étudiante affirme que cette demande a été à l’origine du refus de l’octroi de son aide, le CPAS ayant trouvé un virement de 100 euros sur son compte 3 mois avant sa demande. Ce refus pose problème étant donné que le CPAS est censé analyser l’absence de ressources suffisantes au jour de la demande et non 3 mois avant celle-ci.
Plus de la moitié des étudiants interrogés s’oppose à cette méthode qui est source de stress et de violation de leur intimité : “Ça me fait peur d’être scrutée comme ça, j’ai l’impression que chacune de mes dépenses sont analysées et jugées” ; “Beaucoup trop intrusive, l’impression d’être contrôlée dans tous mes mouvements, de ne pas être libre…” ; “Le regard de l’autre est important pour moi, et le fait qu’une personne puisse voir comment je dépense mon argent, je trouve ça très indiscret… . Par exemple, j’aime bien me faire plaisir en m’achetant des jeux mais bon je suis gênée qu’elle puisse savoir que je joue encore à des jeux vidéo à mon âge…” ; “J’ai fortement hésité à introduire une demande car je trouve cela très intrusif” ; “J’ai dû me montrer malhonnête à certains moments car je devais justifier des dépenses au risque de devoir être diminué du RI ou rembourser un montant”.
L’aide médicale proposée par le CPAS consiste en une aide financière destinée à couvrir les frais médicaux. Cette aide ne se présente pas sous la forme d’une somme d’argent versée directement, mais plutôt comme une prise en charge directe par le CPAS auprès du prestataire de soins de la quote-part personnelle des frais médicaux (ticket modérateur).
Pour bénéficier de cette aide médicale, il est nécessaire de démontrer un état de besoin. La personne concernée doit ne pas être en mesure de subvenir à ses besoins essentiels et de payer ses dépenses médicales tout en maintenant une qualité de vie décente.
L’aide médicale prend généralement la forme d’une carte santé. La carte santé est délivrée par le CPAS et est valide pour une durée et des prestations spécifiques. On retrouve en principe sur cette carte santé, le nom du médecin ainsi que le nom de la pharmacie dans laquelle l’étudiant peut se rendre pour bénéficier de la gratuité d’une partie des médicaments[22]. La carte santé permet de ne pas devoir demander l’autorisation du CPAS avant chaque consultation.
La carte santé peut donner accès aux réquisitoires. Le réquisitoire est un moyen de paiement délivré par le CPAS qui donne un accès gratuit aux soins médicaux. Ce document assure aux prestataires de soins que les frais seront pris en charge par le CPAS[23]. Afin d’obtenir ce réquisitoire, l’étudiant doit se rendre au service réquisitoire de son CPAS, conformément aux horaires et jours spécifiés par celui-ci. Il s’agit d’un système similaire à l’obtention de tickets à la commune, qui peut prendre un certain temps. Pour 13 étudiants sur 20, le processus pour recevoir ce réquisitoire les décourage la plupart du temps à aller en chercher un et par conséquent à aller chez le médecin. C’est un système que 16 étudiants sur 23 qualifient de stigmatisant. Comme le souligne un étudiant “Si tu es malade, c’est une démarche en plus qui n’est pas cool et peut démotiver certains d’aller chez le médecin”. Un autre étudiant demande d’“Au moins, donner la possibilité de demander/recevoir le réquisitoire par mail! C’est une perte de temps énorme pour les étudiants de devoir se rendre en personne au CPAS … cours/stage etc.”.
10 étudiants sur 29 n’ont jamais entendu parler de la carte santé tandis que 9 sur 29 en ont déjà entendu parler mais ne savent pas de quoi il est question. Pour les étudiants qui savent ce qu’est une carte santé, la majorité d’entre eux en ont été informés par le biais d’un ami, d’un membre de la famille, etc. et non par leur assistant social.
Par ailleurs, outre la carte santé et l’aide du CPAS, les personnes qui ont de faibles revenus peuvent bénéficier du statut BIM (Bénéficiaire de l’Intervention Majorée), indépendamment du fait d’être bénéficiaire d’un RI. Le statut BIM permet de recevoir un remboursement plus élevé des soins de santé (ticket modérateur plus faible)[24].
L’étudiant qui bénéficie d’un RI ou d’une aide financière équivalente pendant une période de 3 mois sans interruption ou de 6 mois avec interruption, a droit au statut BIM et donc à une intervention majorée dans ses frais médicaux. On observe toutefois dans notre enquête que 10 étudiants sur 30 n’ont jamais entendu parler du statut BIM et que 7 étudiants sur 30 en ont déjà entendu parler mais ne savent pas de quoi il est question.
Il convient de se poser la question de la pertinence du maintien de la carte santé et du système du réquisitoire. Sur 30 étudiants, seuls 6 possèdent une carte santé. 12 d’entre eux n’en possèdent pas car ils ignorent tout simplement l’existence de cette carte, 6 autres étudiants disent ne pas remplir les critères d’éligibilité sans même savoir quels sont ces critères. Il est peut-être temps d’envisager une automatisation des procédures, notamment dans un domaine aussi crucial que la santé. L’étudiant devrait simplement présenter sa carte d’identité, ce qui permettrait aux prestataires de soins de vérifier rapidement s’il bénéficie de la gratuité des soins ou non. Cette situation est d’autant plus préoccupante que plus de la moitié des étudiants interrogés déclarent attendre d’être dans un état critique avant de consulter un médecin.
Selon moi, il serait certainement opportun d’encadrer davantage la marge de manœuvre des CPAS en apportant plus de précisions dans la circulaire du SPP Intégration sociale du 3 août 2004 (ce qui est également l’avis de la moitié des étudiants interrogés) sans pour autant supprimer l’autonomie des CPAS.
Du côté des assistants sociaux, la majorité est favorable à la conservation de leur autonomie (“chacun a son propre vécu, sa propre histoire, ce qui convient à l’un ne conviendra pas à l’autre”) tandis que pour une minorité des assistants sociaux interrogés, il faudrait “davantage aller vers une égalisation et un traitement plus uniforme des demandes. Il n’est pas normal que tel CPAS ait la réputation d’être “plus cool” qu’un autre”. D’autres assistants sociaux apportent une réponse plus nuancée : “il est évident que si nous prônons une justice sociale, l’aide doit être identique qu’importe le lieu de résidence. Il y a néanmoins toujours des situations exceptionnelles qui méritent d’être discutées” ; “il faut des règles fixes pour tout le monde mais adéquates aux différentes tranches de la population”.
Il serait également pertinent, selon moi, de contrebalancer la marge discrétionnaire du CPAS par une optimisation du droit procédural des demandeurs d’aide. Cela passerait par une amélioration des procédures légales et administratives utilisées par les CPAS. Cela pourrait inclure des mesures telles que l’amélioration de la clarté des règles et la mise en place de garanties procédurales pour assurer une protection adéquate des droits des personnes. Plus de 80% des étudiants questionnés estiment ne pas être assez informés sur leurs droits. “Les CPAS doivent mieux expliquer les droits, je n’étais pas au courant de 80% de mes droits, la plupart je les ai appris via une amie ou via ce formulaire”. Concernant les assistants sociaux, ils sont majoritairement conscients de cette difficulté et déplorent leur manque de temps pour mener à bien leurs missions.
Enfin, il faudrait aussi insister sur une formation continue des assistants sociaux afin qu’ils soient bien au courant des réglementations en vigueur.
Amal Akoudad
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Références :
[1] Tous les étudiants interrogés n’ont pas répondu à toutes les questions. C’est pour cela que le nombre d’étudiants varie dans les chiffres donnés dans cette étude (parfois nous avons x étudiants sur 30, parfois x étudiants sur 29).
[2] D. DUMONT et H. MORMONT, “Le point sur le droit à l’aide sociale des élèves et des étudiants”, JDJ, n° 369, 2017, p. 18.
[3] Loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l’intégration sociale, M.B., 30 juillet 2002.
[4] Loi organique du 8 juillet 1976 des centres publics d’action sociale, M.B., 5 août 1976.
[5] En principe, tous les étudiants doivent signer un PIIS même s’il s’avère qu’en pratique, il arrive que des CPAS viennent en aide à des étudiants qui n’ont pas signé de PIIS.
[6] SPP Intégration sociale, “Baromètre de l’intégration sociale”, disponible sur https://www.mi-is.be, s.d., consulté le 10 juin 2023.
[7] A. HERSCOVICI, “Dix-neuf CPAS : atout ou handicap? La solidarité à l’épreuve du territoire”, En route pour la bonne gouvernance. Comment réorganiser l’intra bruxellois pour une meilleure gestion de la ville?, Bruxelles, 2011, pp. 36-40.
[8] Loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l’intégration sociale, M.B., 31 juillet 2002, art. 3, 5° ; Circulaire générale du SPP Intégration sociale du 27 mars 2018 concernant la loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l’intégration sociale, disponible sur https://www.mi-is.be/fr, point 1.5.1. ; Cass. (3è ch.), 22 septembre 2008, S.07.0119.N/1, disponible sur www.cass.be.
[9] Trib. trav. franc. Bruxelles, 15 juillet 2020, R.G. 20/970/A, disponible sur Terra Laboris ; Circulaire du 3 août 2004 du ministre de l’intégration sociale relative à la loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l’intégration sociale – étudiants et droit au revenu d’intégration, M.B., 2 mai 2005 (circulaire qui a été complétée, à l’occasion de la loi de 2016, par une nouvelle circulaire du 12 octobre 2016 du ministre de l’intégration sociale).
[10] T. trav. Anvers (6è ch.), 9 septembre 2006, R.G. 387.699 ; C. trav. Liège, 23 août 2011, R.G. 2010/AN/191, pp. 14 et 15, disponible sur Terra Laboris ; C. trav. Bruxelles (5è ch.), 14 mai 2013, R.G. n° 12/3317/A – 12/3318/A.
[11] Loi du 26 mai 2002 précitée, art. 15, §1, al. 1.
[12] Arrêté royal du 11 juillet 2002 précité, art. 34, §2 à 4.
[13] Cass., 8 octobre 1984, Chr. D.S., 1985, p. 110 ; C. trav. Mons (7è ch.), 2 mars 2011, R.G. 2006/AM/20479, disponible sur Juridat
[14] Trib. trav. franc. Bruxelles, 15 juillet 2020, R.G. 20/970/A, disponible sur Terra Laboris.
[15] Cass., 9 octobre 2017, S.16.0084.N, disponible sur Terra Laboris ; Cass., 22 janvier 2018, S.17.0024.F, disponible sur Terra Laboris.
[16] Trib. trav. Charleroi (5è ch.), 2 mai 2006, RG 65.993/R ; H. MORMONT et J. MARTENS, “Le caractère résiduaire des régimes”, Aide – sociale – intégration sociale. Le droit en pratique, La Charte, 2011, p. 355 ; P. VERSAILLES, Le droit à l’intégration sociale, Waterloo, Kluwer, 2014, p. 177.
[17] C. trav. Bruxelles, 15 novembre 2017, R.G. n° 2016/AB/613, disponible sur Terra Laboris ; D. SIMOENS, Handboek OCMW-dienstverlening : praktische handleiding voor een juridisch-correcte individuele dienstverlening, op.cit., p. 125.
[18] M. DE WILDE M. DE GROOF, S. CARPENTIER et D. TORFS, “Rapport de recherche “Les étudiants et le droit à l’intégration sociale””, disponible sur https://www.mi-is.be/fr, décembre 2011, p. 174.
[19] M. DE WILDE et al, Ibidem, p. 175.
[20] Circulaire portant sur les conditions minimales de l’enquête sociale exigée dans le cadre de la loi du 26 mai 2002 relative au droit à l’intégration sociale et dans le cadre de l’aide sociale accordée par les CPAS et remboursée par l’Etat conformément aux dispositions de la loi du 02 avril 1965, p. 5, disponible sur https://www.mi-is.be.
[21] Cass., 22 juin 2015, S.14.0092.F/1, Juportal ; C. trav. Bruxelles, 24 juin 2020, R.G. n° 2019/AB/266,Terra Laboris ; C. LANSSENS, “Le droit à la vie privée des demandeurs du revenu d’intégration : quel équilibre pour quelles ingérences?”, Questions choisies en droit de la sécurité sociale, Liège, Anthemis, coll. “Commission université palais”, 2021, p. 188.
[22] SPP Intégration sociale, “Guide de l’aide médicale”, juillet 2019, disponible sur https://www.mi-is.be/fr.
[23] SPP Intégration sociale, “Focus n°31 : l’aide médicale de 2005 à 2020”, septembre 2022, p. 3, disponible sur https://www.mi-is.be/fr.
[24] Institut national d’assurance maladie-invalidité, “Intervention majorée : meilleur remboursement de frais médicaux”, mai 2023, disponible sur https://www.inami.fgov.be/fr/Pages/default.aspx.
